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我国粮食安全战略深度观察

放大字体  缩小字体 发布日期:2017-11-16  来源:中国粮油网  浏览次数:1663

  我国之所以出现粮食产需缺口不断扩大,从根本上来说是由我国粮食生产的自然资源禀赋先天不足引起的。目李国祥博士,中国社会科学院农村发展研究所研究员、宏观室副主任、中国社会科学院研究生院教授、农产品市场与贸易方向的博士生导师。主持和参与的课题包括自然科学基金和社会科学基金重大课题、院重大课题;长期从事粮食安全和中国农业农村经济跟踪研究,为年度中国农村经济分析预测(农村绿皮书)撰写主报告10多年,发表论文和研究报告多篇,有多篇对策建议得到国家领导人批示。

  前,我国人均耕地面积仅为1.38亩,约为世界平均水平的40%;人均淡水资源占有量约2100立方米,仅为世界平均水平的28°%.随着经济的发展,居民对粮油和动物源性消费需求的增长,使得我国的粮油争地矛盾日益突出,满足国内粮食及其他农产品需求的增长,最终必然依赖进口。2008年,我国进口大豆和油菜籽等油料3873万吨,直接进口豆油、棕榈油和菜籽油等食用植物油853万吨,如果按国内单产和出油率计算,约相当于6亿亩的播种面积。而到了2010年,我国进口的稻米、小麦和玉米分别为39万吨、123万吨和157万吨;进口的大豆增加到5480万吨,食用植物油约660万吨;如果按国内单产和出油率计算,约相当于近7亿亩的播种面积。

  立足国内生产保障国家粮食安全是我国的一项基本国策。但是,进口不断增加是否一定会威胁国家粮食安全这个问题已经引起了国内一些战略家的思考。从国内资源对粮食增产约束和粮食生产资源可持续利用来看,需要具备国内国外两种资源和统筹国内国际两个市场的大视野。实际上,实施农业走出去战略,将国外粮食生产和进口有机地结合起来,对不同粮食品种在国内国外进行有效布局,可能对国内粮食安全保障更加有利。口粮等核心粮食品种布局在国内生产,杂粮和大豆等敏感性小的粮食品种通过在海外租地或者买地布局在国外生产,这可能有助于趋利避害。

  二、粮食主产区发展是工业化还是区域一体化粮食主产区由于受到比较效益偏低制约,地方财政一般都不会宽裕,农民收入一般都不高。我国为了调动农民种粮积极性,自2004年以来,逐步取消了农业税,同时建立起农业补贴制度,粮食主产区地方政府的传统“财源”基本上“枯竭”了。为了缓解粮食主产区地方政府的财政困难,粮食新政中不断加大中央对粮食主产区的一般转移支付力度,同时通过实施粮食大县奖励政策等措施,基层政府从上级得到的预算收入是不断增加的。但是,笔者在农村调查中深深地体会到粮食主产区基层政府财政运转困难的问题仍然比较突出,基层干部仍然比较艰辛,不安心的干部仍然普遍存在。实事求是地说,上级政府对粮食主产区的财政支持虽然明显加大,但这并没能带来多数粮食主产区与经济发达地区财力上差距的明显缩小。

  经验表明,一个地方经济越发展,粮食生产越萎缩。区域性经济发展水平与粮食区域化布局高度对称。这种现象所引发的深层次问题是:粮食生产区域化格局形成后,如何协调我国不同经济功能区利益和实现国家整体利益最大化如何对粮食主产区的功能进行定位粮食主产区应如何选择发展道路一些粮食主产区为了改变现有处境,建设富民强县,当地的部分决策者们从局部利益考虑提出应发展地方经济,追赶长三角和珠三角,这本应无可非议。然而,从全国来看,粮食主产区也像经济已经相对比较发达的地区一样,普遍地追求高度工业化和城镇化的目标及其发展模式,以改变粮食大县经济弱县的尴尬境况,这可能会给国家带来灾难性的后果。

  对于中国这样的大国,必须基本立足国内生产保障国家粮食安全。如果越来越多的地方都追求高度工业化的话,特别是国家级粮食主产区也大量圈占耕地,迫使农民上楼,少生产或者不生产粮食的话,国内生产的粮食来源必然就会减少,这势必造成粮价的不断上涨和国家粮食不安全风险的升级,于国于民都不利。

  从国家整体利益和全民利益要求出发,我国的粮食主产区的首要功能应是把粮食生产好,即粮食主产区应尽可能生产数量更多和质量更高以及品种更丰富的粮食来满足城乡居民生活水平日益提高的需要。当然,要求粮食主产区把粮食生产好,必须寻求解决粮食主产区农民增收困境和地方财政困难问题的途径。归根到底,这需要在尽快形成城乡一体化新格局的同时,也应建立起全国区域一体化新格局,实现全国区域统筹,通过国民收入再分配让粮食主产区安心生产,用心搞好生产;通过跨区域城镇化促进粮食规模化经营,提高粮食比较效益。一句话,粮食主产区的发展不应追求现有的高度工业化道路。

  多年来的实践表明,扶持粮食主产区,除了要从财政税收、科技等方面加强粮食综合生产能力建设外,还需要切实解决好鼓励粮食主产区,尤其是国家商品粮基地的农民种粮与反复出现的卖粮难的矛盾,以及扩大粮食生产规模与粮农收入下降的矛盾,提高农民种粮的效益,使得农民种粮的收益大体相当于从事其他农牧业生产和非农产业的收益,在此基础上,不断缓解粮食主产区地方政府的财政困难。同时,还应在粮食主产区探索建立粮食产业发展长效机制的有效办法,大力发展粮食订单生产,提高粮食产业化水平。

  三、粮食生产者支持是补贴还是托市收购当今世界,除了极少数农业资源极其丰富的发达国家和绝大多数极其贫困的国家外,多数国家一般都对农业生产者进行支持。从历史趋势来看,尽管在世界农业趋于国际化大背景下,农业生产者支持相对水平可能下降,但是,随着一个国家的经济实力不断增强,这个国家对农业生产者支持数量在不断扩大。

  我国也没有例外。自从我国提出总体上已经进入到以工补农的发展阶段以来,主要是从2004年开始我国实施对农业生产者,特别是粮农支持的粮食新政。一方面,全面取消农民的农业税费等经济负担,另一方面,不断增加粮农补贴,对主要粮油品种执行托市收购政策以保持粮油价格合理水平。几年来,我国的农业补贴规模不断扩大和少数重点农产品价格支持水平逐步提高,农民得到了实实在在的实惠,赢得了农业生产者的拥护。毫无疑问,这对于缓解在我国经济发展中不断凸现的农业弱势性具有相当大的作用,必将成为基本立足国内生产保障粮食安全必可少的政策工具。

  从各国农业生产者支持的来源途径看,要么来源于财政预算通过发放现金补贴来实现,这个途径的农业生产者支持实际上来源于纳税人;要么通过提高国内价格直接增加消费者食品支出来实现,这个途径的农业生产者支持实际上来源于消费者。未来我国粮食生产者支持还需要加强。我国应由纳税人,还是由消费者最终承担粮食生产者支持或者说,我国的粮食生产者支持,是通过发放农业补贴,还是通过提高农产品价格实施从最近几年我国实施的农业补贴和粮食托市收购政策所产生的影响来看,未来我国比较合理的选择可能是以发放农业补贴为主,辅助托市收购政策。

  同样的农业生产者支持量,如果主要是通过农业补贴发放的,则比较符合社会公平原则,更有助于社会稳定。从税收征收及其累进税制来看,富人因为其收入相对较高因而纳税相对较多,因而在给予粮食生产者发放的补贴中总体上负担相对较多,而低收入者因为纳税相对较少,因而所承担的粮食生产者补贴总体上负担相对较少。低收入者对粮食及其他食物消费支出的比重相对较大。保持相对较低的粮食及其他食物价格,对保障低收入者的生活质量更加可靠。

  农业补贴政策不但对于低收入消费者有利,而且能够缓解粮农比较效益差的难题。更为重要的,如果农业补贴能使国内农产品价格长期处于和国际市场价格基本一致的水平,这必将促进我国农业国际竞争力的提高,让国内更多的百姓衣食无忧,即更有助于实现让经济发展成果惠及百姓的目标实现。

  同样的农业生产者支持量,如果主要是通过托市收购提高价格实施的,则因为低收入者的食品消费支出比重大而需要支付更大比重的家庭预算,这会增加低收入者食品不安全的风险。即使政府增加低收入者食物补贴,也可能因为粮食托市收购引起的农产品价格轮番上涨而抵消。我国粮食托市收购政策实施以来所产生的一些不利影响还表明,只在国内生产的粮食收购环节执行的托市价格给国内中小民营粮食加工企业的发展带来困境。进口粮食到岸价格明显低于国内托市价格时,中西部粮食主产区的加工企业可能就只能选择停产。通过粮食托市政策实施农业生产者支持,可能是愿望良好,后果糟糕。

  在国内粮食生产的资源要素价格和农业生产资料价格不断上涨的压力下,如果明显地提高粮食最低收购价格,还可能带来农产品价格轮番上涨,恶化通货膨胀。粮食最低收购价格,是一项公认的扭曲市场的黄箱政策,而粮食补贴可以在WTO农业规则框架下通过选择与粮食生产挂钩不紧密的绿箱政策实施。□

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